Не в пример странам с открытой экономикой, в России коммерческая и политическая лоббистская деятельность до сих пор никак серьезно не контролируются. И даже не разделяются

Президент Медведев, сделавший борьбу с коррупцией основным пунктом своей первой предвыборной кампании, еще в 2008 г. в качестве профилактической меры назвал подготовку нормативно-правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. Только спустя два года, согласно обновленному национальному плану по противодействию коррупции на 2010-2011 гг., Минюсту РФ было поручено представить до 1 октября 2010 г. в президиум антикоррупционного совета при президенте РФ предложение о целесообразности формирования в России института лоббизма.

Примечательно, что дискуссии на эту тему в стране ведутся уже лет 20. Однако попытки законодательного оформления института лоббизма неизменно заканчивались провалом. В результате в нашей стране все нормы лоббизма без правовых и этических правил остаются условными. Контакты, цели, источники, финансы — неконтролируемыми.

Судя по тому, что никаких предложений правительства антикоррупционный совет так и не рассматривал, а от администрации президента не последовало поручений по разработке концепции законопроекта — российский истеблишмент и сегодня не готов играть открыто.

Что касается мировой практики, то цивилизованный лоббизм — один из публичных инструментов гражданского правотворчества, признанных государственной властью. Он заставляет ее учитывать частные требования и идеи многочисленных групп интересов при условии их поддержки общественным мнением. Посредниками между гражданами, бизнесом и органами власти выступают не действующие бюрократы, а независимые лоббисты, отчисляющие за свои услуги налоги в бюджет. Например, в США — родоначальнике его «жесткого» законодательного закрепления, официальные расходы на лоббизм составляют $3,24 млрд в год.

Особенности российского лоббизма

Хотя все социальные группы заинтересованы в принятии нужных им политических и управленческих решений, влияние, как ресурс конкурентной борьбы, несоизмеримо больше у избранных властью экономических агентов. Неудивительно, что бизнес-организации, продвигающие коммерческие интересы этих агентов, считают, что вопрос о легализации лоббизма в России не стоит. По их мнению, он «институционально обеспечен». Точнее было бы сказать, что лоббизм монополизирован четырьмя организациями: РСПП, ТПП, «Деловой Россией» и «О России» и ведется на уровне первых лиц государства (президента и его администрации, премьера и правительства), а также думской фракции партии власти — «Единой России».

При этом, например, голос малого бизнеса, который продолжает балансировать на уровне 5-7% ВВП, при формировании ключевых решений учитывается слабо. Согласно рейтингу Всемирного банка, посвященного условиям ведения бизнеса в разных странах мира, Россия занимает лишь 120-е место из 183 государств.

Аналогично и положение созданных «снизу» общественных объединений, в том числе отражающих запросы социально уязвимых слоев населения. Оставшиеся «в живых» профсоюзы выражают скорее корпоративные интересы. Для регистрации новых действует разрешительный принцип, тождественный запретительному.

Причем путь политического представительства, который, собственно, и дополняет профсоюзный лоббизм, для них тоже закрыт. Например, в Великобритании, Швеции и некоторых других странах профсоюзы, участвовавшие в создании социал-демократических партий, входят в них на правах коллективных членов. В США они традиционно состоят в коалиции с Демократической партией, немало делающей для законодательной защиты лиц наемного труда.

В России общественным неполитическим объединениям участвовать в федеральных выборах запрещено. Депутатский корпус ГД РФ, представляющий интересы спонсоров, реализующиеся через партийные фракции, ответственности за невыполнение наказов рядовых избирателей, согласно закону «О статусе депутата», не несет. При голосовании он руководствуется решением своих фракций. В случае партии власти — распоряжениями Белого дома и Кремля. Такая «независимость» партлидеров от избирателей также ведет к скрытым внутриэлитным договоренностям.

О прописанном в нацплане усилении парламентского контроля за деятельностью госадминистрации как способе обуздать коррупцию говорить вообще не приходится. Как и о принятии закона «Об оппозиции».

Кроме того, в высших эшелонах власти велик вес «внутренних «лоббистов» — выходцев из бизнеса, а ныне ведущих госчиновников и депутатов, «окормляющих» свои предприятия или отрасли. И хотя закон запрещает им заниматься коммерцией, конфликт интересов, сопряженный с коррупцией, для них повседневная реальность.

Отличить честного политика от продажного позволяет в первую очередь комплексный ведомственный, антикоррупционный, этический, общественный контроль за власть имущими. Однако, как известно, принимаемые в России антикоррупционные меры или не работают, или открыто игнорируются. Согласно данным Центра мониторинга права при СФ РФ, указы президента РФ исполняются на 25, в лучшем случае на 30-40%. Не находит поддержки идея расширения круга декларирующих доходы родственников. Не приняты кодексы этики и поведения парламентариев и госслужащих, обязывающих их раскрывать свои интересы при наличии явной или личной заинтересованности (как, например, в США или ряде стран Западной Европы, где есть ограничения на право депутатов выносить вопросы на обсуждение, участвовать в дебатах или голосовать при наличии их заинтересованности).

Не введена обещанная премьером независимая общественная экспертиза законопроектов, способная выявлять «нетипичные» коррупциогенные положения и нечистых на руку законотворцев. Не реализовано и его предложение о том, что бизнес во власть идти не должен, «поскольку появляется личная заинтересованность, лишающая такого депутата объективности». Напротив, власть продолжает рекрутировать в политику идеологов крупного капитала.

Теневой лоббизм

Превалирующий в России теневой лоббизм всегда связан с личным или узкокорпоративным обогащением, идущим вразрез с общественным или госинтересом. Он извращает проводимую в стране политику, делает ее непредсказуемой и нарушает массу законов РФ. В первую очередь Конституцию, согласно которой любые законы должны улучшать положение граждан, Закон «О защите конкуренции», антимонопольное законодательство, Уголовный кодекс и т.д.

Показательными, например, являются мотивы инициации народными избранниками действующего варианта закона об ОСАГО, вступившего в силу в 2003 г. Миллионы автовладельцев получили увеличенный размер страховых взносов, неадекватные компенсации и буксующий механизм исполнения страховщиками обязательств, поскольку правила выплат регулируют они сами. Даже спустя семь лет, в 2010 г., 42% от общего количества жалоб в ФССН касались реализации этого закона. В этом году Дума поддержала закон по ТО. Согласно внесенным ко второму чтению в президентский проект поправкам, перевод этой процедуры под полный контроль страхового бизнеса делает ее дороже как минимум в 6 раз.

Депутаты и чиновники министерств с легкостью проводят законы, нарушающие права малого и среднего бизнеса, по сути, вытесняя их из различных сфер деятельности. Как признался зампред Комитета ГД РФ по промышленности В. Драганов: «Чем больше мы пытаемся помочь малому бизнесу, тем меньше нам это удается. Это не только вопрос госполитики, но и отношения со стороны естественных монополий, крупных госкорпораций и частных компаний».

Например, в 2010 г. аж три депутата Госдумы инициировали выгодные банкам поправки в Закон «О ломбардах». По которым размер минимального уставного капитала должен составлять 50 млн рублей (хотя около 90% ломбардов имеют оборот менее 3 млн). Несмотря на заключение ФАС о том, что закон противоречит задаче развития малого предпринимательства, делает недоступным для граждан получение краткосрочных займов и оставляет на рынке только крупные сетевые ломбарды, он был принят.

Как и закон о повышении ЕСН до 34%, грозивший разорением и уходом в тень малых предприятий. И это на фоне сокращения налогов на добычу россыпного золота, сдерживания повышения акцизов на крепкий алкоголь, сдерживания роста доли изымаемой газовой ренты в бюджет, которая в два раза меньше, чем в нефтяном секторе, и пр.

Кроме того, в результате влияния табачных транснациональных корпораций, контролирующих 90% сигаретного рынка страны, в России при поддержке Минфина удерживаются самые низкие в Европе акцизы на табачные изделия. И это несмотря на подписанную премьером национальную антитабачную концепцию, где повышение акцизов — основная мера.

Интеграция лоббизма в политическую систему

Если в России лоббизм стараются не замечать, в большинстве западных демократий он стал частью политической и юридической культуры. Что минимизирует связанные с ним риски. Так же, как на Западе, разделены частно-корпоративные интересы и публичная власть, лоббизм отделен от работы законодателей и госчиновников нормативно-правовыми актами. Различия в институциализации лоббизма касаются того, насколько гласно, открыто он осуществляется, подконтролен законам, этическим нормам, насколько многообразны каналы давления и влияния. Общие тенденции — усиление противодействия тайному лоббизму как угрозе демократии и поддержка равновесия представительств в политике корпоративных и общественных групп интересов.

Например, в тех же Соединенных Штатах лоббизм встроен в политсистему и подлежит обязательному госрегулированию. Его основа, как считают лоббисты, — соблюдение конституционного права граждан на обращения в официальные органы об удовлетворении их жалоб. А также «свобода» объединений, которой американцы активно пользуются для практического отстаивания групповых интересов во власти. В США нет прямого регулирования этого права, поэтому в противовес «большому» бизнесу мощной лоббистской силой здесь являются профсоюзы, общественные объединения (ассоциации потребителей, экологов и пр.). Например, услугами лоббистов активно пользуется Американская ассоциация пенсионеров (насчитывающая около 35 млн чел.), не позволившая в свое время увеличить пенсионный возраст для мужчин с 65 до 68 лет. Кроме того, лоббизм в США отличают реальные коалиции граждан и бизнеса, объединяющихся вместе во имя какой-либо инициативы

Результативность политического воздействия также связана с реальной независимостью законодателей от исполнительной власти, а также с отсутствием в парламентской системе США жесткой партдисциплины: голосование определяется интересами и ответственностью конкретного законодателя, представляющего свой штат или округ.

Лоббизм детально регламентируется рядом федеральных законов, в том числе от 1995 г. «О раскрытии лоббистской деятельности». Ее объекты — члены конгресса, исполнительной власти и президент. Поэтому профессиональные лобби (имеющие доход не менее $5 тыс. за полугодие) находятся под постоянным публичным и государственным контролем. Для легализации их отношений с должностными лицами они обязаны регистрироваться, информировать общество посредством издаваемых ежеквартальных отчетов о своих заказчиках, контактах (встречах, беседах и пр.), вопросах, которые берутся решать, в том числе о номерах инициированных ими законопроектов, поправок и пр., вознаграждениях, финансах, которые они получают и тратят с указанием целей. Подарки, оплаченные поездки, взятки, подкуп конгрессменов и чиновников запрещены. Соблюдая эти правила, они допускаются в органы власти, вносят предложения либо участвуют в разработке законопроектов, поправок и т.д. Главный метод работы 15 тыс. зарегистрированных лобби — гласное аргументированное убеждение политэлиты в поддержке. Одна из самых распространенных легальных лобби-технологий grass roots — обращения к общественности и гражданам, на которых может повлиять то или иное решение власти. В результате сотни обращений летят в адрес сенаторов голосовать за или против какого-либо закона и пр.

Лобби-законы дополняют смежные федеральные законы: об этике госслужащих, федеральных избирательных кампаниях, антикоррупционное законодательство, законы штатов и т.д. Например, во Флориде существует запрет на заключение контрактов штата с лицом, сделавшим взносы в фонды кандидатов на выборные должности. Ответственность за взяточничество как в процессе лоббирования, так и вне его является уголовной. За последние 6 лет около десятка политиков были отстранены от должности или получили реальные сроки за незаконный лоббизм. Ко всему прочему законодатели, осужденные за взятки, сговор и прочие проступки в процессе лоббирования, теряют право на пенсию.

С 2007 г., с принятием Закона о «Честном лидерстве и открытой власти», ответственность за незаконный лоббизм и несоблюдение этических правил в конгрессе только усиливается. Штрафы за непредоставление лобби информации увеличены с $50 тыс. до $200 тыс., по корыстным мотивам предусмотрено лишение свободы до 5 лет. Также до $50 тыс. увеличены штрафы для законодателей и чиновников за фальсификацию или несообщение о своих доходах и финансовых активах и введено уголовное наказание до года. В условиях кризиса в 2009 г. президент США Б. Обама предпринял ряд мер по снижению влияния «доверенных лиц» и крупных корпораций на политику страны. В первую очередь это коснулось тех, кто, по его словам, «подстраивал» налоговый кодекс под получение конкретными компаниями льготного налогообложения». Для бывших лоббистов введен запрет на работу в тех областях госполитики, в которых они отстаивали интересы клиентов. Для экс-чиновников, как ранее для отставных сенаторов, мораторий на занятие лоббизмом в коммерческом секторе продлен с года до двух лет.

В США в противоположность лоббистам действует и Исследовательская служба конгресса, дающая законодателям свободный от каких-либо оценок материал для отображения в законах различных социальных запросов. Кроме того, Барак Обама изменил порядок формирования экспертных советов при органах власти, исключив из них представителей «конкретных интересов» или компаний.

Принять подобное законодательство пока решилось не так много стран: это Канада, Австралия, Литва, Польша, Венгрия.

По какому пути пойдет Россия дальше, неизвестно. Станет ли упорядочение лоббизма лишь дополнительной антикоррупционной мерой? Или лоббизм «организованного» капитала, способный подмять под себя все, включая госинституты, сменит лоббизм демократический — с широким кругом участников и отражением в нормах закона компромиссных решений? Очевидно одно — не меняя себя, власть не изменит сложившуюся в стране ситуацию.