Вчера, сегодня и завтра отечественного чиновничества.

Трудно найти более легкую добычу для критики, чем отечественная бюрократия. В этом вопросе невозможно отрицать справедливость критики не только отечественных писателей-сатириков, среди которых нельзя не упомянуть Николая Гоголя и Михаила Салтыкова-Щедрина, но также обоснованность современных претензий. В обществе почти невозможно обнаружить сторонников российского чиновничества. В итоге следующим по негативизму в восприятии общественного мнения после бандита идет чиновник. Между тем один из наиболее опытных отечественных управленцев признал, что за время длительной госслужбы он встречал немало чиновников, «вполне квалифицированных и притом не ворующих или ворующих ровно столько, сколько недоплачивает им государство в соответствии с их квалификацией». Так почему же в общественном восприятии Россия предстает вотчиной недобросовестных чиновников?

Попробуем разобраться в этом сюжете.

Не столько многочисленны, сколько неэффективны

Бюрократия (или чиновничество) — категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполнением исполнительских функций по гражданскому и военному управлению. Значение бюрократии в России определено тем, что на протяжении длительных исторических эпох бюрократическая иерархия выступала важным основанием социальной стратификации общества (не случайно синоним понятия бюрократия — чиновничество — произошел от древнерусского «чин» — «порядок»). И не случайно Пушкин писал, что «чины сделались страстью русского народа».

Эволюция бюрократии Российской империи потребовала не одно столетие. Формирование в России категории людей, профессионально занятых выполнением функций гражданского управления, относится к XVI веку. В XVII веке уже сложилась особая иерархия бюрократических должностей. Структурно в этот период бюрократический слой состоял из двух категорий: высшего управленческого эшелона (члены Боярской думы, наместники областей, первые лица приказов), назначаемого лично царем и для которого служба не всегда являлась постоянным и единственным источником дохода, и исполнительного штата приказов и местных органов власти, составлявшего собственно бюрократический аппарат.

Если руководство центрального приказного аппарата пополнялось в основном за счет высших категорий служилого класса и родовой знати, то в областном управлении преобладали выходцы из служилых людей. Срок службы в столичных приказах и наместничествах разнился, как разнился и формат регламентации службы.

Особый интерес представляет система вознаграждения управленческих функций: на различных ее этапах она смешанная и многообразная, сочетающая кормления, поместное, денежное, хлебное вознаграждение. Размеры вознаграждения различались даже для одинаковых категорий управленческого аппарата. Однако реальные доходы порой превышали официальные, так как нередко предполагали «кормление от дел», то есть узаконенное мздоимство.

Профессиональная бюрократия в непосредственном смысле этого слова родилась в начале XVIII века благодаря петровской Табели о рангах (1722). Реформы Петра I внесли значительные перемены в облик и принципы формирования бюрократического аппарата, наиболее значимые из которых — замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве основания служебного продвижения; систематизация бюрократической иерархии; вытеснение смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным. Петр I продвигал служилых людей по принципу личной доблести и служебной заслуги. В период его правления даже высшие государственные должности стали доступны представителям различных сословий.

Петр I — первый государь, последовательно стремившийся привить управленческому аппарату идею служения Отечеству и верности государственному долгу — тем принципам, которым был верен сам.

Золотым веком бюрократии стал XIX век: аристократическая фронда в лице декабристов вынудила императора Николая I искать новую, отличную от дворянства опору государства в лице имперской бюрократии. В период правления Николая I престиж гражданской службы, малопопулярной в конце XVIII века, заметно возрос: «фрак» победил «мундир». Именно в эпоху Николая I бюрократия заняла ведущие позиции в системе государственной власти, представ в качестве политической элиты государства (если понимать в качестве последней сообщество лиц, принимающих стратегически важные решения). Не случайно великий русский историк Василий Ключевский писал, что в XIX веке «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией».

Наиболее распространенным недостатком, который традиционно вменялся чиновной армии, являлась ее избыточная численность. Между тем численность собственно управленческого аппарата России вплоть до начала XX века была незначительной по отношению к общей численности населения в сравнении с аналогичными показателями наиболее развитых стран Европы. Американский историк Ричард Пайпс подсчитал, что в Пруссии середины XVIII века пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в середине XIX века число российского чиновничества в 3–4 раза уступало по численности аналогичным структурам стран Западной Европы; в 1900 году соотношение численности управленческого аппарата и численности населения в России составляло лишь треть такового во Франции и половину в Германии. И это при том, что XIX век был отмечен чрезвычайно быстрым ростом численности правительственного аппарата. К началу ХХ века соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину в Германии, хотя в абсолютном выражении армия российского чиновничества в этот период составляла внушительную силу: в 1903 году общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. человек, а вместе с канцелярскими служителями — не менее 500 тыс. человек.

Иначе говоря, перед нами парадокс: миф о засилье дореволюционной российской бюрократии контрастирует с ее незначительной численностью в сравнении с аналогичными показателями наиболее развитых стран. На наш взгляд, живучесть мифа о засилье чиновничества обусловлена не столько численностью последнего, сколько его неэффективностью. Среди важнейших причин этой неэффективности уверенно можно назвать и смешанную форму оплаты, и низкий уровень этой оплаты для многих категорий чиновничества, и негибкость системы чинопроизводства, и низкий уровень образования, и роль сословного фактора в процессе карьерного продвижения.

Что до смешанного характера вознаграждения чиновничества (не только деньги, но также земельные пожалования), в течение всего дооктябрьского периода он был обусловлен хроническим дефицитом средств государственной казны. Несмотря на усилия Петра I (позже — Екатерины II) установить монополию денег в качестве средства оплаты управленческих функций, этот принцип повсеместно нарушался вплоть до 1917 года. Единственным ресурсом, которым обладала верховная власть в относительном — по сравнению с деньгами — изобилии, была земля. Отсюда происходит широкое развитие поместной системы — условного, временного, на условиях несения службы землевладения. В связи с этим положение российской бюрократии было двойственным: по способу рекрутирования она была служилым классом, однако по характеру оплаты управленческих функций представала землевладельческой аристократией, что серьезно снижало ее управленческую эффективность.

Негативные последствия смешанной системы оплаты бюрократии усугублялись в связи с низким уровнем материального содержания многих категорий чиновничества, что опять-таки было связано с бедностью казны. Жалованье же не имевших классных чинов канцелярских служащих в начале XIX века часто не обеспечивало даже прожиточного минимума и было сопоставимо с доходом лакеев.

Естественным следствием этого положения было низкое качество управления. Осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования таких эффективных мер, как система штрафов. И конечно же, неизбежным следствием низкой оплаты чиновников была коррупция.

В поисках золотого ключика

Высшая бюрократия, в отличие от низших чинов и канцелярских служителей, была высокооплачиваемой категорией. Существовала огромная разница в окладах высших и низших категорий: в 1800 году губернатор получал 3000 руб. в год, что в 30 и более раз превышало жалованье канцелярского служителя; содержание министра составляло 12 тыс. руб. К концу XIX века содержание высшей бюрократии по сравнению с началом века возросло почти в два раза. Однако, несмотря на это, коррупция не обошла и высшие эшелоны власти.

Еще одной бедой был низкий уровень образования. Даже среди принятых на службу в 1894 году только треть имела высшее образование, 15% — среднее и половина (!) — низшее. Обусловлено это было катастрофической нехваткой учебных заведений.

Нельзя не упомянуть и такую проблему, как негибкость механизма сложившейся в Российской империи практики чинопроизводства. Петр I ввел в практику служебного продвижения меритократический принцип как основанный на критериях служебной годности и профессиональной компетентности. Однако сложившаяся со времен Екатерины II и вплоть до крушения Российской империи в 1917 году практика применения этого принципа во главу угла поставила выслугу лет как важнейшее основание карьерного продвижения.

Советский период отечественной истории характеризовался значительным статусным укреплением бюрократии. Впрочем, однозначная оценка советской бюрократии вряд ли адекватна; скорее речь идет о сочетании противоречивых тенденций в эволюции управленческого аппарата.

Постсоветская эпоха была отмечена взрывным ростом численности бюрократии: если в 1990 году численность управленцев в СССР составляла 663 тыс. человек, то в РФ в 2002 году — уже 1,252 млн человек в гражданском управлении. В течение первого десятилетия нового века эта цифра возросла более чем на треть. Однако даже с учетом этого впечатляющего роста числа управленцев по отношению к численности населения (менее 1%) российские параметры не выглядят избыточными. Даже с учетом различий в исчислении приводимых данных существующая в России численность бюрократов ближе к соответствующим показателям (около 1%) стран среднего уровня развития. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии — 6,1% населения, США — 6,8%, Швеции — 11,7%. Если же рассмотреть удельный вес российских госслужащих в общем числе занятых, то по этому показателю российский случай также не выглядит чрезмерным. В странах ОЭСР удельный вес управленцев в числе занятых составляет около 10%, тогда как в странах Восточной Европы и постсоветских государствах — примерно 4–5%.

Что касается причин низкой эффективности аппарата управления, то это, во-первых, неэффективная система формирования корпуса госслужащих, для которой характерны несистемность критериев, их непубличный характер, пренебрежение меритократическими принципами и широкое распространение клиентелизма: по-прежнему ведущим фактором карьерного продвижения чиновника нередко является не профессиональная компетентность, а фактор высокого покровительства.

На протяжении почти двух последних десятилетий в России едва ли не панацеей представлялось привлечение на госслужбу выходцев из бизнеса. Однако не вижу оснований рассматривать этот механизм в качестве безусловного золотого ключика. Точнее, в качестве такового он нередко рассматривается самими пришедшими на госслужбу предпринимателями: «Сейчас бизнес во власть приходит именно с целью, чтобы переделить собственность, получить некие куски этой собственности» — таково наиболее распространенное мнение профессиональных экспертов и инсайдеров. В этом отношении более востребованным может оказаться тот зарубежный опыт (например, французский), который предполагает обязательность профессиональной подготовки госслужащих, высокий престиж и высокую оплату госслужбы.

Не последнюю роль в снижении эффективности управления играет неоптимальная система подготовки и переподготовки госслужащих, существенным недостатком которой является ее неконцептуальность и несистемность, а результатом — низкое качество образования управленцев, что непосредственным образом сказывается на качестве госуправления.

Другим фактором снижения эффективности управленческой бюрократии являются структурно-системные дисфункции, а именно — обратное необходимому соотношение стимулов и санкций. Анализ лучших мировых практик показывает, что эффективность управленческого аппарата достигается посредством сочетания высоких норм вознаграждения и адекватных форм контроля — будь то общественного со стороны институтов гражданского общества или жестких административных санкций. Российское чиновничество поставлено в ситуацию прямо противоположную, сочетающую низкую оплату труда и отсутствие эффективных мер контроля: уровень оплаты труда многих категорий госслужащих на протяжении двух постсоветских десятилетий был недостаточным, а надлежащий и качественный контроль отсутствовал.

В рамках административной реформы 2004 года и в последующие годы материальное содержание госаппарата было повышено. Однако эти шаги не носили системного характера: повышение зарплаты коснулось в основном верхнего эшелона управления, тогда как зарплата основной массы чиновников выросла максимум на треть, сохранив неконкурентный характер зарплат по отношению к коммерческому сектору. В последние годы зарплаты и сопутствующие выплаты высших эшелонов управления значительно возросли, и заметной чертой системы оплаты стали существенные различия между разными сегментами и уровнями управления. В этих условиях коррупция выглядит естественным следствием. Подобно тому, как в исторической России возникновение коррупционных практик начиналось по причине нехватки средств для содержания госаппарата, так и недостаток материального обеспечения среднего и низшего персонала госслужбы подпитывает коррупционные практики в современной России.

Третья и, пожалуй, главная беда России

Наиболее значимым фактором низкой эффективности государственного управления является, конечно же, коррупция, которая в ряде отраслей и регионов РФ обрела статус системообразующего элемента государственного управления и представляет реальную угрозу национальной безопасности страны. Несомненной поддержки заслуживает антикоррупционная политика, однако в этой политике есть существенные проблемы.

Прежде всего сегодняшняя борьба с коррупцией ориентирована на ликвидацию следствий, а не причин, и основана преимущественно на использовании санкций. Между тем антикоррупционный посыл должен быть элементом более широкой концептуальной программы; вне подобного содержательного контекста антикоррупционные усилия вряд ли принесут реальные результаты.

Однако и в плане санкций применяемые сегодня меры малоэффективны. Целый ряд известных юристов поднимают вопрос о необходимости восстановления института конфискации как вида наказания и необходимости изменения содержания института противодействия отмыванию преступных доходов. Эксперты отмечают, что в рамках антикоррупционной политики не предусмотрено восстановление в полном виде ликвидированного в конце 2003 года института конфискации как вида уголовного наказания. Помимо прочего отмена конфискации сопряжена с нарушением Россией своих международных обязательств по целому ряду конвенций ООН и Совета Европы по вопросам борьбы с коррупцией, организованной преступностью, отмыванием грязных денег и терроризмом. Усеченное восстановление конфискации в 2006 году как некой иной меры уголовно-правового характера лишь по нескольким составам преступлений не дает возможности в полной мере бороться с коррупцией.

Экспертный анализ показывает, что в антикоррупционной политике неадекватно незначительное место уделено мерам по возвращению активов (похищенных, полученных в виде взяток или незаконной прибыли и отмытых в других странах). Между тем именно эти меры являются основополагающим принципом Конвенции ООН против коррупции и одновременно одной из самых актуальных для России проблем в борьбе с преступностью и коррупцией. Мировая антикоррупционная стратегия строится именно на развитии института возвращения активов. Задача противодействия коррупции тесно связана с противостоянием организованной преступности. Однако в этом отношении пока не преодолены негативные последствия принятого в сентябре 2008 года решения о ликвидации спецподразделений по борьбе с организованной преступностью в МВД России и МВД, УВД всех субъектов Федерации и преобразовании их в подразделения по противодействию экстремизму.

Если бросить обобщенный взгляд на проблему, то ключевым вопросом является отсутствие разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями чиновничества: полномочия отечественного государства в ряде сфер несколько уже, чем в развитых странах, тогда как интересы, функции и полномочия административно-политической бюрократии гипертрофированы. Бюрократия действует не как агент государства, а как лоббист личных или корпоративных интересов, используя тем не менее рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным. Поэтому актуальной задачей остается разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первая представляет собой препятствие для нормального функционирования социума, то вне эффективной роли государства невозможно его эффективное развитие.